CE, 3 octobre 2025, Ecole Polytechnique, n°490433

CE, 28 octobre 2025, Syndicat de la magistrature, n° 501248

Par deux arrêts rendus les 3 octobre 2025 (CE, 3 octobre 2025, Ecole Polytechnique, n°490433, B) et 28 octobre 2025 (CE, 28 octobre 2025, Syndicat de la magistrature, n° 501248, B) le Conseil d’Etat est venu apporter d’utiles précisions quant au régime de la communication des documents administratifs.

Dans la première affaire, le Conseil d’Etat était saisi par suite du refus opposé par l’école polytechnique à la demande de communiquer l’ensemble de ces contrats signés avec les entreprises, fondations ou institutions partenaires, pour l’ensemble des chaires ou programmes de mécénat. L’établissement faisait valoir que les documents demandés ne pouvaient être communiqués en raison du secret des affaires.

Le tribunal administratif de Versailles a annulé cette décision au motif que l’établissement ne pouvait faire valoir à bon droit le secret des affaires, dès lors que l’objet de cet établissement public n’est ni industriel, ni commercial.

Dans la seconde affaire, le Conseil d’Etat devait se prononcer sur le refus opposé par le Premier ministre et le garde des sceaux à la demande du Syndicat de la Magistrature de bénéficier de la communication des rapports de l’inspection générale de la justice. Le ministre justifiait son refus sur la charge de travail disproportionnée qui résulterait de l’accession à cette demande.

En premier ressort, le tribunal administratif de Paris avait fait partiellement droit à cette demande en enjoignant au garde des sceaux de communiquer certains des rapports au syndicat de la magistrature sous réserve de certaines occultations.

Le ministre de la Justice a alors formé un pourvoi en faisant valoir notamment que le jugement est entaché d’une erreur de droit en ce que d’une part, les juges se sont abstenus de demander la production des rapports en cause afin d’apprécier la charge de travail que représenteraient les occultations devant être effectuées et d’autre part, le caractère abusif de la demande au regard de la charge de travail disproportionné qui en résulterait est établi.

En quelques semaines, le Conseil d’Etat a ainsi apporté d’éclairantes précisions tant sur circonstances limitant le droit à communication des documents administratifs (1.) que sur l’office du juge administratif saisi de la légalité d’un refus de communiquer (2.).

1. Les limites du droit à la communication des documents administratifs

L’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration consacre le droit à la communication des documents administratifs, mais l’exercice de ce droit doit tenir compte de la charge de travail qui en résulterait pour l’administration (1.1.) et respecter le secret des affaires (1.2.).

1.1. Le volume de documents à analyser pour satisfaire la demande de communication est susceptible de caractériser une demande de communication abusive

Aux termes des dispositions de l’article L. 311-2 alinéa 8 du code des relations entre le public et l’administration, l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives.

Par demande abusive, le Conseil d’Etat entend une demande qui a pour « objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose ». Cette définition résulte d’une jurisprudence constante du Conseil d’Etat (CE, 14 novembre 2018, n° 420055, B).

Le caractère abusif d’une demande de communication de documents administratifs s’apprécie ainsi au regard de ses effets à l’égard de l’administration : la demande ne doit pas avoir pour effet de faire peser sur l’administration une charge disproportionnée par rapport à ses moyens.

Or, en l’espèce, les documents dont la communication était demandée étaient susceptibles de porter atteinte au secret de la défense nationale, à la sûreté de l’Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d’information des administrations, ou à la recherche et à la prévention d’infractions de toute nature, de sorte que leur communication nécessitait des occultations (CE, 28 octobre 2025, Syndicat de la magistrature, n° 501248, considérant 12) :

 « Compte tenu de la gravité des atteintes qu’une divulgation est susceptible de porter aux secrets et intérêts protégés par ces mêmes dispositions, la sélection des passages à occulter aurait nécessairement appelé des vérifications approfondies, y compris pour éviter une divulgation indirecte »

Au regard du volume de pages des documents objets de la demande de communication – près de 13 300 pages – le Conseil d’Etat a jugé que la demande revêtait un caractère abusif.

C’est déjà en ce sens que le Conseil d’Etat s’était prononcé par une décision du 17 mars 2022 (CE 17 mars 2022, n° 449620, B) :

« en relevant que la demande de M. M… portait sur la communication de 8 957 documents, auxquels s’ajoutaient les pièces justificatives, qu’elle nécessitait un important travail d’occultation des mentions relevant de la vie privée et du secret industriel et commercial, et que l’administration contestait sérieusement le fait que les documents demandés soient aisément disponibles et récupérables, le tribunal administratif de Limoges a porté sur les faits de l’espèce une appréciation souveraine, exempte de dénaturation »

En somme : la charge excessive de travail qu’une demande de communication de documents fait peser sur l’administration constitue un obstacle insurmontable justifiant un refus de communiquer.

1.2. Le secret des affaires s’incarne dans les conventions de mécénat conclues par des établissements publics administratifs

En application des dispositions de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration, les documents couverts par le secret des affaires ne peuvent être communiqués aux tiers.

Le Conseil d’Etat apporte une précision utile sur le périmètre d’application de la notion de secret des affaires.

D’une part, le Conseil d’Etat rappelle que la nature d’un établissement public – administratif, industriel, commercial – n’est pas un paramètre utile pour déterminer s’il peut valablement opposer à une demande de communication le secret des affaires (CE, 3 octobre 2025, Ecole Polytechnique, n°490433, considérant 8) :

« En jugeant que les conventions produites et détenues par l’École polytechnique étaient communicables à toute personne sans que puisse être opposé le secret des affaires, au motif que l’objet de cet établissement public n’était ni industriel, ni commercial, alors qu’ainsi qu’il a été dit au point précédent, ces conventions, conclues avec des entreprises, associations et fondations, sont susceptibles de contenir des éléments qui relèvent de ce décret, le tribunal administratif de Versailles a commis une erreur de droit »

Il suit en cela logiquement son rapporteur public, lequel exposait dans ses conclusions que « ce n’est pas parce que des documents sont détenus par un établissement public administratif (EPA) qu’ils sont nécessairement dépourvus de mentions couvertes par le secret des affaires, lorsque, notamment, ils émanent de tiers qui, eux, ont une activité industrielle et commerciale ».

D’autre part, le Conseil d’Etat précise que les informations contenues dans des conventions de mécénat sont susceptibles de relever du secret des affaires (CE, 3 octobre 2025, Ecole Polytechnique, n°490433, considérant 7) :

« Sont notamment susceptibles, selon leur degré de précision, de révéler des secrets des procédés, des informations économiques et financières ou des informations relatives aux stratégies commerciales ou industrielles des entreprises, fondations ou institutions partenaires de l’Ecole polytechnique, les éléments contenus dans des conventions de mécénat visant à financer une chaire ou à soutenir la recherche dans un domaine déterminé, relatifs aux aspects techniques des projets en cause ainsi qu’à certaines données financières »

Le Conseil d’Etat adopte une solution résolument pragmatique : le secret des affaires ne saurait être conditionné par la nature de la personne dépositaire des documents demandés ; seul le contenu des documents objets de la demande demeure un critère opérant.

Toutefois, au regard de la jurisprudence développée par le Conseil d’Etat en matière de demande de communication abusive, cette décision est de nature à constituer un obstacle important à la communication des documents administratifs.  En effet, le caractère abusif de la demande étant apprécié en fonction de la charge de travail qui résulterait de la satisfaction de la demande de communication et le secret des affaires étant défini de manière très large :

« sont susceptibles selon leur degré de précision, de révéler des secrets des procédés, des informations économiques et financières ou des informations relatives aux stratégies commerciales ou industrielles des entreprises, fondations ou institutions partenaires de l’Ecole polytechnique, les éléments contenus dans des conventions de mécénat visant à financer une chaire ou à soutenir la recherche dans un domaine déterminé, relatifs aux aspects techniques des projets en cause ainsi qu’à certaines données financières. ».

L’administration dispose alors d’une marge d’appréciation relativement large pour refuser la communication des documents sollicités, dès lors que leur divulgation serait de nature à porter atteinte au secret des affaires ou à imposer une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

2. La clarification des règles contentieuses en matière de refus de communication de documents administratifs

Le Conseil d’Etat a saisi l’occasion de rappeler tant les règles relatives à la charge de la preuve (2.1.) que celles portant sur l’office du juge saisi d’une décision portant refus de communication (2.2.).

2.1. La charge de la preuve du caractère abusif d’une demande repose sur l’administration

Le Conseil d’Etat confirme que la charge de la preuve incombe à l’administration qui allègue que la satisfaction de la demande de communication des dossiers aurait pour effet une charge de travail disproportionnée par rapport à ses moyens (CE, 28 octobre 2025, Syndicat de la magistrature, n° 501248 : considérant 7) :

« Lorsque l’administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu’elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, de telle sorte que la demande de communication présente le caractère d’une demande abusive (…), il lui appartient d’apporter tous éléments de nature à établir la réalité de ce qu’elle avance ».

2.2. Le juge n’est pas tenu de solliciter la communication des documents lorsque le débat porte sur la charge de travail disproportionnée que la demande ferait peser sur elle

Le Conseil d’Etat ajoute, par ailleurs, que c’est sur la base des éléments versés au dossier par les parties que le juge de l’excès de pouvoir forme sa conviction. A ce titre, le juge a la faculté d’exiger de l’administration de produire l’ensemble des pièces sur lesquelles elle se fonde pour justifier de la charge excessive (CE, 28 octobre 2025, Syndicat de la magistrature, n° 501248 : considérant 7) :

« Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S’il a alors la faculté d’exiger de l’administration compétente la production de tout élément susceptible de permettre de vérifier le bien-fondé de ce qu’elle avance, et, en particulier, s’agissant d’un litige dont l’objet même est le refus de communication des documents demandés, la communication de ceux-ci, en totalité ou en partie, sans que la partie à laquelle ce refus a été opposé n’ait le droit d’en prendre connaissance au cours de l’instance, il ne méconnaît pas son office en s’abstenant de le faire alors que le débat porte sur la charge de travail que les occultations ou disjonctions représentent »

Le Conseil d’Etat synthétise et précise ici sa jurisprudence en la matière :

• Le juge a la faculté de demander la production de tout document permettant de s’assurer du caractère communicable des documents objets de la demande ;
• Cette faculté devient une obligation lorsque, en l’état de l’instruction, il est impossible de déterminer le caractère communicable des documents demandés ;
• Si le débat élevé par les parties ne porte que sur la charge de travail que les occultations ou disjonctions feraient peser sur l’administration, alors le juge n’est pas tenu de demander la communication de ces documents.